Labour and Social Security Journal 11/2020

Wolność pracy w czasach zarazy

Zmuszanie ludzi do pracy oraz stosowanie różnego rodzaju sposobów ograniczania swobody jej wykonywania znane są nie tylko od czasów niewolnictwa. Szczególnie istotną rolę – w zależności od ustroju – w tym procederze odgrywa państwo i jego prawo. Najogólniejszym uzasadnieniem dla narzucania obowiązku wykonywania pracy w ogóle, niezależnie od woli jednostki czy też w nieuzgodnionym z nią miejscu lub czasie, jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa państwu, ogółowi społeczeństwa, czy też określonym grupom osób bądź poszczególnym obywatelom. Problem w tym, że pojęcie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa może być szczególnie szeroko rozumiane, służąc za usprawiedliwienie ograniczenia czy zniesienia zasady wolości pracy. Dla niektórych bezpieczne państwo gwarantujące bezpieczeństwo sobie i jednostkom to państwo silne, które szybko rozwija swoją gospodarkę według wymyślonego i narzuconego planu. Tak można dla przykładu zinterpretować uzasadnienie dla ograniczenie wolności pracy w czasach realizacji planu sześcioletniego (1950-1956). Zasada wolności pracy w tym czasie w drastyczny sposób została ograniczona przez ustanowienie przepisów o socjalistycznej dyscyplinie pracy oraz o nakazach pracy, na mocy których bezpośrednio akt administracyjny – niezależnie od woli pracownika – rodził stosunek pracy.

         W świetle Konstytucji RP takie pojmowanie uzasadnienia dla ograniczenia zasady wolności pracy na szczęście nie jest już możliwe. Nie usuwa to jednak problemów związanych z pytaniem, w jakim stopniu czy zakresie ustawodawca może ustanawiać ograniczenia tej zasady. W szczególnie wyraźny sposób uświadamia to nam czas pandemii koronawirusa. Na ile i w stosunku do kogo może być ustanowiony nakaz wykonywania pracy w ogóle, w określonym miejscu i w określonym czasie. Osobne pytanie dotyczy tego, w stosunku do kogo i w jakich warunkach można wymagać wykonywania pracy w warunkach zagrożenia dla życia i zdrowia powodowanego przez Covid-19.

         W tym kontekście należy przypomnieć, że w myśl art. 65 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa (a nie akt wykonawczy), a ponadto obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę. Zgodnie natomiast z art. 66 tego aktu prawnego każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, przy czym sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że możliwe jest ograniczenie wolności pracy (i gwarancji bhp) w drodze ustawy zwykłej. Możliwość taką potwierdza także ogólna klauzula z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiąca, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Możliwość ta podlega wszakże ważnemu ograniczeniu przewidzianemu w przytoczonym przepisie na mocy zastrzeżenia, że ograniczenia nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw. Na tym tle pojawia się pytanie, w jaki sposób należy rozumieć istotę konstytucyjnej wolności pracy (a także prawa do bhp) w warunkach tak poważnego zagrożenia dla zdrowia ludności oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, jakie przyniósł ze sobą Covid-19. Mając na względzie skalę zagrożeń i skutków wywołanych przez pandemię należy przyjąć, że wprowadzanie obowiązku pracy oraz innych ograniczeń wolności pracy, jak również gwarancji bhp, może sięgać szczególnie daleko, co wszakże - z drugiej strony - nie może wykluczać konieczności respektowania konstytucyjnego ograniczenia, iż ingerencja w wolności i prawa nie może naruszać ich istoty.

         W analizie tej kwestii nie można przy tym pominąć konstytucyjnych uregulowań dotyczących wprowadzenia stanów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza stanu klęski żywiołowej, który skądinąd powinien zostać już dawno ustanowiony przez rząd z uwagi na skalę i skutki epidemii Covid-19. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ustawa dotycząca stanu klęski żywiołowej może między innymi ograniczyć wolność określoną w jej art. 65 ust. 1 (wolność pracy), jak również prawo określone w art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy). Z przepisu art. 65 ust. 1 można wyprowadzić wniosek, że skoro Konstytucja RP wyraźnie przewiduje możliwość ograniczenia wolności pracy tylko w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (i innych stanów nadzwyczajnych), to wobec tego – a contrario – wykluczone jest to w innej sytuacji. Konkluzja taka byłaby jednak – jak sądzę – zbyt daleko idąca. Raczej należy przyjąć stanowisko, że w razie zarządzenia stanu nadzwyczajnego ograniczenia wolności pracy mogą być dalej idące niż w przypadku gdy stanu takiego nie ogłoszono. W takim też duchu należałoby z jednej strony interpretować ograniczenie wyznaczone przez pojęcie istoty konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP in fine) oraz pojęcie „działań odpowiadających stopniowi zagrożenia”, o którym mowa w przepisie dotyczącym stanów nadzwyczajnych (art. 228 ust. 5 Konstytucji RP) – z drugiej strony. Podkreślenia na tym tle wymaga to, że wolność pracy stanowi konstytucyjną zasadę, która nie może zostać całkowicie unicestwiona, ale od której mogą zostać ustanowione ustawowe wyjątki. Zakres dopuszczalności tych wyjątków zależy od tego, czy dotyczą one czasów normalnych czy też okresu obowiązywania stanu nadzwyczajnego. W pierwszym przypadku nie mogą one godzić w istotę wolności pracy, zaś w drugim muszą być proporcjonalne do stanu zagrożenia.

         W obecnym stanie prawnym ograniczenia zasady wolności pracy ze względu na pandemię nie wynikają z przepisów o stanie klęski żywiołowej, bo taki stan nie został wprowadzony. Przewidziane są one natomiast w art. 47 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przewiduje on kierowanie określonych osób do pracy przy zwalczaniu epidemii. Skierowanie do tej pracy następuje na mocy decyzji wojewody bądź ministra do spraw zdrowia, która stwarza obowiązek pracy w określonym podmiocie w okresie do 3 miesięcy. Podmiot ten nawiązuje z osobą skierowaną do pracy stosunek pracy na czas wykonywania określonej pracy. Ten, kto nie wykonuje decyzji o skierowaniu do pracy przy zapobieganiu lub zwalczaniu epidemii, podlega karze grzywny (art. 53 ustawy). Regulacje art. 47 i 53 rodzą różnego rodzaju pytania i wątpliwości interpretacyjne, takie np. jak to - w drodze jakiego aktu prawnego i z jaką datą nawiązywany jest stosunek pracy z osobą skierowaną (umowa o pracę, powołanie, mianowanie), czy w ogóle skierowany musi wiedzieć, że nawiązano z nim stosunek pracy, czy jego oświadczenie woli o nawiązaniu tego stosunku pracy jest niezbędne, a w razie braku musi zostać zastąpione przez stosowne orzeczenie sądowe, czy też wystarczy tu tylko jednostronne oświadczenie woli pracodawcy i ewentualnie poinformowanie o nim osoby skierowanej, czy obowiązek wykonania decyzji o skierowaniu oznacza powinność złożenia stosownego oświadczenia woli o nawiązaniu stosunku pracy, czy jedyną sankcją odmowy wykonania decyzji o skierowaniu jest kara grzywny? Niezależnie wszakże od tego należy uznać, że wprowadzony w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych wyjątek od zasady wolności pracy jest usprawiedliwiony w świetle przepisów Konstytucji RP, przyjmując, iż w tym przypadku nie dochodzi do ograniczeń naruszających istotę tej wolności. Dodatkowo do takiego wniosku skłania skala skutków sanitarnych, społecznych i gospodarczych wywoływanych przez pandemię. Nie zwalnia to jednocześnie z konieczności akcentowania, że konstytucyjną zasadą jest wolność pracy, a wprowadzanie od niej wyjątków wymaga mocnego i wszechstronnego uzasadnienia prawnego, pamiętając, iż często władza chętnie sięga do rozwiązań czyniących z wolności pracy jej zaprzeczenie.

Walerian Sanetra